Les réponses ci-contre semblent attester qu'effectivement, cette question relative à un supposé clivage entre Elus et services ne serait plus d'actualité, puisque dans leur majorité, les cadres ayant participé à cette enquête considèrent que la répartition des responsabilités entre Elus et cadres est claire. On ne manquera toutefois pas de souligner le décalage assez net entre d'une part les communes et d'autre part les EPCI. En effet, dans ces derniers, la répartition des responsabilités semble claire pour près de 80% des répondants, contre une petite moitié dans les communes.

La réalité de ces interrogations portant sur les périmètres de compétences entre Elus et services semble assez nettement confirmée par les réponses à la question portant sur les interférences entre domaines de compétences des uns et des autres : au sein des communes, ce sont près de 80% des répondants qui se déclarent en accord avec le fait que les élus ont parfois tendance à interférer dans le champ de compétences des techniciens.

En revanche, au sein des EPCI, il ne s'en trouve que un sur trois pour partager cet avis.

Force est de constater que cette question des relations Elus / services n'est pas vécue sur le même mode selon que l'on se trouve en commune ou en EPCI. Sans doute l'explication de cette différence réside-t-elle dans une moindre présence au quotidien, auprès et dans les services, des élus communautaires.

Ce constat est par ailleurs vérifié quel que soit le niveau hiérarchique.

Au sein des communes, et cela quelle que soit la taille de ces dernières, les cadres (plus de un sur deux) comme les agents (plus de 40% d'entre eux) se plaignent de l'implication des élus dans le fonctionnement des services. Au sein des EPCI, ces pourcentages tombent à moins de 20%.

Au vu de ces résultats, on ne peut que constater que cette vieille question reste assez totalement d'actualité et continue de peser sur le quotidien des cadres territoriaux, notamment au sein des communes.

Question épuisée ? Non sans doute.

Question sans cesse renouvelée ? Oui très probablement, mais pour combien de temps encore ?

Il est en effet permis de formuler une hypothèse :

La Loi de Réforme des Collectivités Territoriales, avec les perspectives ouvertes en matière de renforcement des EPCI (fusion, mutualisation de services –à ce propos cf. les liens suivants vers notre site : http://www.decisionpublique.fr/expertises/optimisation-des-ressources/accompagnement-a-la-mise-en-oeuvre-de-la-reforme-territoriale;
télécharger notre plaquette sur le sujet;) peut contribuer à fluidifier ces relations Elus - services en facilitant l'identification de leurs domaines respectifs de compétences.

En effet, d'ores et déjà, les réponses à cette enquête attestent du fait que les tensions sont moindres au sein des EPCI. Le renforcement de ces derniers du fait de la loi RCT devrait donc avoir un effet indirect, impactant le management territorial en contribuant à clarifier les rôles et responsabilités de ces deux groupes d'acteurs des politiques publiques que sont les Elus et les cadres territoriaux.

Au final, la production des politiques publiques relève bel et bien de la responsabilité croisée de ces deux groupes d'acteurs. Une telle complémentarité est d'autant plus indispensable en période de crise. Le renforcement de la contrainte budgétaire ne peut que rendre plus nécessaire le partage clair des rôles et responsabilités.

Le cadre formel du dialogue social est bien balisé par les textes et notamment l'accord du 02 juin 2008 relatif au dialogue social dans les fonctions publiques qui établit la négociation à la fois comme principe et comme méthode de travail. Toutefois, il n'en reste pas moins difficile de saisir dans quelle mesure le dialogue social constitue une pratique satisfaisante pour les acteurs en place, tant du point de vue des Elus que de la direction, des agents ainsi que des organisations représentant le personnel.

L'enquête conduite en partenariat avec le SNDGCT entre 2010 et 2011 retient un indicateur pour apprécier cette réalité : le climat social, lui-même appréhendé au moyen de 4 grands critères :

1. Les conditions de travail
2. L'existence de tableaux de bord visant à effectuer un suivi du climat social interne
3. La gestion des conflits
4. Le cadre formel de la pratique du dialogue social

Les résultats de cette enquête montrent que, globalement, le climat social, indicateur du dialogue social est plutôt bon dans les collectivités, au moins pour celles qui ont répondu. Il est par ailleurs intéressant de noter que l'on n'observe pas de différences significatives selon la taille ou la nature des collectivités et ce, quel que soit le critère retenu :

Toutefois, et c'est sans doute là que réside le paradoxe, les collectivités ne disposent pratiquement pas de tableaux de bord permettant d'effectuer un suivi du climat social interne. Parmi celles qui ont répondu, on en compte à peine une sur cinq qui déclare disposer de tels outils. Cela ne peut manquer de questionner, ne serait-ce qu'au regard de l'application de cet accord de juin 2008, qui visait, il faut le rappeler à « permettre l'amélioration des relations sociales et des relations de travail dans les administrations et partant, (à rendre) un meilleur service rendu au public ».

Cette situation, assez surprenante, concerne toutes les collectivités, quelle que soit leur taille ou leur nature. Globalement, moins de 15% des DGS ayant répondu déclarent disposer de tableaux de bord permettant un suivi du climat social en interne.

L'observateur est alors fondé à se questionner d'une part sur l'impact de la l'accord de 2008 et d'autre part sur l'importance réelle de ces questions aux yeux des dirigeants territoriaux. Lesquels ne manquent pourtant jamais de rappeler toute l'importance que prend pour eux le pilotage de la « gestion des ressources humaines » au sein de la collectivité.

Peut-être faut-il chercher l'explication à ce paradoxe dans la réponse à la question portant sur la gestion des conflits. Une forte majorité de DGS (plus des ¾) se déclare en capacité de gérer les conflits lorsqu'ils se présentent. Alors, on peut formuler l'hypothèse que le besoin de tableaux de bord ne se fait pas sentir. Néanmoins, une telle posture peut laisser penser que les conflits, même s'ils sont gérés, pourraient être mieux anticipés si les directions disposaient d'éléments leur permettant de capter le climat social de la collectivité et ses pulsations.

Un dernier facteur d'étonnement est la relation qu'on ne peut manquer d'établir entre ces observations et la pratique de l'entretien professionnel, dont l'expérimentation dans la fonction publique territoriale est formalisée par le décret du 29 juin 2010. Cette expérimentation ouvrant la possibilité d'établir des liens entre ces entretiens et le régime indemnitaire, on voit clairement l'importance d'un dialogue social apaisé au sein des collectivités.

L'enquête SNDGCT/Décision Publique montre assez clairement qu'il s'agit là d'un champ managérial qui reste assez largement à travailler.

En prolongement de cette journée, il nous a paru intéressant de nous interroger de façon plus avancée sur les réflexions engagées, sur les concepts mobilisables et sur la vision prospective d'un tableau de bord de pilotage des indicateurs de richesse sur un territoire donné.

En effet, en l'état actuel des travaux et réflexions, on constate certains décalages entre les richesses exprimées. Certaines (par exemple les notions de bonheur ou bien-être) pourraient être utilement positionnées comme des indicateurs de consolidation d'items relevant de l'intégration sociale, du cadre de vie, etc... Ceci induit une deuxième réflexion conduisant à imaginer la construction d'un tableau de bord de pilotage de ces indicateurs inspiré du « balanced scorecard » de Kaplan et Norton (ou tableau de bord prospectif) dont le concept pourrait être parfaitement adapté à la démarche. Rappelons-nous que cette méthode s'interroge sur différents axes de l'efficacité d'une organisation et sur la contribution des différents niveaux à la mesure de l'atteinte d'un objectif ou à la production d'un indicateur.

Prenons l'exemple de l'accompagnement des bénéficiaires du rSa à un retour vers l'emploi, politique publique dont la mise en œuvre est partagée essentiellement par les Conseils Généraux et Pôle Emploi. Les questions peuvent être ainsi posées :

• En quoi la formation des agents contribue-t-elle à l'amélioration de la qualité de mes processus internes (ex : accompagnement social et professionnel de bénéficiaires du rSa).
• En quoi l'amélioration de la qualité de l'accompagnement de ces mêmes personnes contribue-t-il à l'amélioration des résultats et de la perception de ces services par les bénéficiaires ?
• En quoi l'amélioration des résultats en termes d'accompagnement et de sortie du dispositif rSa contribue-t-il à l'atteinte d'indicateurs de satisfaction (pour les bénéficiaires : niveau de vie, insertion sociale,...).
• En quoi ces résultats contribuent-ils à une meilleure santé des dépenses publiques (pour les institutions : les indicateurs de réinsertion, de réemploi des deniers publics, etc...).

On voit ainsi que cette hiérarchie ou cette chronologie des indicateurs (dont le modèle peut être très facilement adapté à l'ensemble des politiques publiques, culturelles, sociales, économiques, de l'enseignement et de la recherche, etc...), permet d'introduire une logique et une chronologie dans les plans d'actions des politiques publiques dans le mesure où l'on perçoit directement des liens de cause à effet entre les différents échelons, même s'ils ne sont pas suffisants.

Un schéma similaire pourrait être appliqué au développement économique du territoire, source de richesse dans tous les sens du terme, en évaluant la contribution des Plateformes Régionales d'Innovation (PRI) à l'accroissement des richesses de la Région Pays de la Loire. Il s'agirait notamment d'identifier les ressources contribuant à ces plateformes (centre de formation et de recherche, institutions, entreprises, etc...) et de mesurer l'impact lié à la progression de leur investissement et de leur efficacité sur des indicateurs de richesses à définir (création d'emplois dans le secteur, création d'entreprises, amélioration de l'environnement, densification des moyens de transport, orientation de la région vers l'international, etc....)

D'où l'intérêt pour les décideurs publics de comprendre ces liens et de mesurer l'impact des uns sur les autres afin d'orienter au mieux l'action publique dont ils sont responsables. C'est également l'un des enjeux de cette démarche qui doit non seulement évaluer les « richesses » du territoire à un instant « T » mais également mesurer la progression des indicateurs dans le temps.

C'est l'objet du deuxième point de réflexion. Les débats du 16 septembre dernier ont été également orientés autour de l'idée de référentiel. A quoi se comparer ? C'est tout l'enjeu d'une démarche de parangonnage (ou de benchmarking). Des interventions ont signalé le caractère incertain d'une telle démarche d'un territoire à l'autre et le danger lié à la tentation de classer ces territoires, de les inciter à une mise en concurrence, selon des critères dont les contenus ne seraient pas parfaitement homogènes. A l'appui de ces réactions, nous estimons en effet les tentatives de comparaison très aléatoires et pas toujours porteuses d'enseignements utiles (à l'exception de quelques indicateurs peut-être). En revanche, c'est bien l'évolution dans le temps de mêmes indicateurs sur un territoire donné qui est source d'informations, de progrès et de motivation pour les décideurs publics et privés. Il s'agit donc là de benchmark interne.

A l'issue de cette première grande étape de réflexion, de mise en commun, de confrontation de points de vue et de recensement des thèmes de richesses, l'équipe de projet va devoir entamer une deuxième étape de construction d'indicateurs qui passera notamment par le classement, la typologie, la formalisation des données et des modes de restitution. Ce travail est essentiel car c'est toute l'image d'une mesure ou d'une évaluation des richesses d'un territoire qui sera projetée. L'emploi et l'interprétation de ces indicateurs devront donc être entourés de la plus grande prudence afin de ne pas dévier de l'objectif premier affiché par cette démarche : le choix d'un projet de société.

En matière de performance, la première question concerne la définition de cette notion. Il s’agit là d’un point de méthode qui n’est pas totalement stabilisé, sinon pour considérer que celle-ci ne peut s’appréhender uniquement sous l’angle budgétaire.

Il est donc important de bien choisir les termes que l'on accole à celui de performance. En ce qui concerne les services publics, la création de valeur ne se résume pas uniquement à de l'accroissement du profit mais elle peut aussi être entendue comme une amélioration des services pour la satisfaction des citoyens Inversement, la rationalisation des ressources et des moyens ne doit pas uniquement se justifier par l'économie sans une évaluation précise de la dégradation des services rendus.

Or, l’enquête que nous avons réalisée en collaboration avec le SNDG montre qu’en la matière, les marges de progression restent réelles. En effet, la mesure de la performance globale dans les collectivités reste une pratique encore rarement mise en œuvre et cet état de fait ne dépend pas de la taille des collectivités. Selon notre enquête, seule une collectivité sur 5 disposerait d’outils adaptés à la mesure de la performance globale ou au suivi de l’activité dans les directions et services. Et une large part des « sans opinion » (19%) montre une méconnaissance de cette notion.

Quand ils existent, les outils le plus souvent mentionnés sont le bilan financier, le bilan d’activité en lien avec le programme municipal ou projet d’agglomération, les outils de suivi d’avancement de projets, les tableaux de bord de contrat d’objectifs ou encore les fiches d’évaluation de l’efficacité des agents, ou les enquêtes de satisfaction. Ce déficit du pilotage de la performance se retrouve au niveau des directions des collectivités même si quelques outils sont cités : bilan annuel par secteur, bilan d’activité des services, tableaux de bord, suivi de réalisations ou statistiques sur le nombre de dossiers traités.

Même déficit pour les tableaux de bord autres que financiers qui ne constituent une réalité que pour environ 40 % des collectivités.

Néanmoins, si l’on considère que la préoccupation de la meilleure adéquation entre les prestations mises en œuvre et les attentes des citoyens entre dans le champ de la performance, on enregistre une réelle évolution : en 2002, seules 6% des collectivités déclaraient disposer de tableaux de bord visant à la prise en compte de l’attente des citoyens; en 2007, elles sont 26% dans cette situation et 35% en 2010.

En terme de pratique, il est important de rappeler que l’on ne doit pas mesurer dans un objectif de contrôle mais que la mesure de la performance prend tout son sens si elle est réalisée pour piloter dans une logique dynamique et réactive l’action publique. A cette fin, le choix des indicateurs est primordial car trop souvent, on opte pour des indicateurs de performance trop généraux et donc éloignés des préoccupations des agents et de leurs moyens d'action. On obtient alors des tableaux de bord sans grand intérêt car si l'utilisateur ne dispose pas des leviers nécessaires pour réagir, adapter ses actions, l'indicateur perd de son utilité.

Selon nous, un indicateur doit rester un outil d'aide à la décision et permettre de s'assurer que les actions engagées s'inscrivent bien dans la voie de progrès choisie. C'est ainsi que peut se définir la performance.

Finalement, les services publics sont aussi contraints à la recherche de la performance, de la meilleure efficience pour offrir aux citoyens contribuables que nous sommes un service de qualité convenable sans pour autant laisser gonfler leurs budgets.

En référence à l'enquête menée par la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines, les collectivités sont nombreuses sur le réseau social Facebook, et une communication semble s'installer avec les administrés. Mais au sein même des collectivités et entre-elles, existe t-il un réseau d'acteurs connectés ?

Décision Publique à interrogé les directeurs généraux sur le sujet dans le cadre d'une enquête menée en partenariat avec le SNDG auprès de ses membres.

Pratique des réseaux sociaux

Une utilisation des réseaux sociaux qui reste minoritaire (11 % des DGS), mais dont on peut penser qu'elle va progresser avec les changements générationnels. Cette réalité sera alors à intégrer dans les questionnements RH, au même titre que la messagerie électronique aujourd'hui.

Parmi les utilisateurs, les motifs de consultation sont :

• la recherche d'informations,
• les échanges avec ses pairs,
• le partage de points de vue,
• la recherche de conseils d'experts.

Les freins relevés

Au vu des réponses à l'enquête, on se rend compte que la priorité des collectivités est bien de développer la communication avec les administrés via des profils Facebook, les fans pages ou encore les comptes Twitter servant alors de chambre d'écho à une information qui sera ou est déjà publiée sur les sites institutionnels. C'est pour l'instant un usage d'amplification de l'information grâce au relais social des citoyens, et c'est bien là que réside toute la force de ces outils.

Cependant, qu'en est-il de l'exploitation de la puissance de coordination entres acteurs des collectivités que renferme le modèle des réseaux sociaux ? Au niveau des directeurs généraux, il est clair que la posture est prudente, plus dans l'observation que dans la participation. Et pourtant, à l'heure où les boîtes emails débordent (voir notre bloc notes de février 2011) et où la quantité d'information produite explose, la piste des réseaux sociaux pourrait mener au relais d'une information qualifiée par ses pairs et l'émergence de groupes collaboratifs échangeant sur les projets et les pratiques. C'est le pari que fait la société Atos en annonçant la disparition des boîtes emails au sein du groupe qui seront remplacées par un réseau social d'entreprise.

Pour aller plus loin :

• Les réseaux sociaux politiques : http://www.lagazettedescommunes.com/67818/les-reseaux-sociaux-des-mouvements-politiques-plus-matures-que-ceux-des-organisations-privees/
• Maires et réseaux sociaux : http://www.lagazettedescommunes.com/62072/les-maires-de-france-connectes-a-internet-mais-absents-des-reseaux-sociaux/
• Dossier ; Blogs territoriaux, réseaux sociaux et nouveaux enjeux du web 2.0 pour les collectivités : http://www.lagazettedescommunes.com/telechargements/cahier_blogs_territoriaux.pdf
• Enquête ; Facebook pour les collectivités : http://www.saint-quentin-en-yvelines.fr/facebook/
• Les difficultés des collectivités face aux réseaux sociaux : http://ressources.cap-com.org/actualite/2459-les-collectivites-investissent-difficilement-les-reseaux-sociaux.html
• Le réseau social comme alternative de l'email chez Atos : http://atos.net/en-us/Newsroom/fr-fr/Communiques_presse/2011/2011_02_07_01.htm

Avancer sur ces questionnements revient à placer le management des organisations au centre des préoccupations des dirigeants publics, en intégrant la dimension stratégique de la conduite des politiques publiques et ainsi que la dimension opérationnelle de la performance des acteurs.

Que l’on regarde du côté de communes ou vers celui des intercommunalités, le constat est globalement le même : la mise en œuvre de l’évaluation des politiques publiques dans les collectivités ne progresse que très lentement.

L’enquête menée par Décision Publique avec le concours du SNDG en 2010 (300 retours de questionnaire)  auprès de ses adhérents sur le thème des pratiques managériales dans les collectivités territoriales met en lumière que les pratiques évaluatives à l’œuvre aujourd’hui restent encore très marginales

28% des DGS se disent tout à fait d’accord ou plutôt d’accord avec la mise en œuvre réelle de l’évaluation des politiques publiques dans leur collectivité.

Nous parlons bien ici de la mise en œuvre d’une démarche construite, pérenne et stratégique des pratiques évaluatives au service d’une conduite éclairée de la collectivité. Un plus grand nombre de collectivités réalisent ponctuellement des évaluations mais sans que celles-ci s’inscrivent dans une approche intégrée et globale.

Cependant, un élément plus positif ressort de cette enquête : la mise en œuvre réelle de l’évaluation des politiques publiques ne semble pas dépendre de la taille de la collectivité.

Il semble donc que la taille de la collectivité ne constitue pas a priori un facteur discriminant dans la mise en œuvre réelle des pratiques évaluatives, même s’il pourrait être intéressant d’approfondir la définition que chaque catégorie de collectivité donne à l’expression « mise en œuvre réelle ».

Il n’en demeure pas moins que l’investissement limité des collectivités dans les pratiques évaluatives ne saurait se contenter d’un discours uniquement tourné vers le manque de moyens pour agir en ce sens. Le renforcement de la volonté politique et l’intégration des pratiques évaluatives dans la gestion globale des collectivités sont les conditions indispensables à une réelle montée en puissance de l’évaluation des politiques publiques.

Se pose alors à nous la question des leviers d’actions susceptibles de faire évoluer les comportements décrits précédemment.

L’évaluation des politiques publiques mobilise naturellement la dimension stratégique attachée à toute collectivité. De son côté, la mesure de la performance des acteurs, inscrit dans la dimension opérationnelle et managériale, tend à mettre en relief les points forts et points faibles de tel ou tel acteur au regard d’objectifs assignés. Paradoxalement, les pratiques évaluatives sont freinées dans leur développement par une perception opérationnelle et individuelle tendant à pointer du doigt tel ou tel responsable de la bonne ou mauvaise conduite d’une politique publique. Ce paradoxe était vrai hier ; il l’est encore aujourd’hui.cf.  Maurice Baslé « L’évaluation des politiques publiques – le développement d’une nouvelle culture » ; ouvrage coordonné par Patrice Braconnier et Guy Cauquil Scéren – CNDP 2010

Partant de ce constat et de l’évidente difficulté à faire évoluer les représentations, il peut être intéressant de tenter d’agir sur la mesure de la performance pour faire évoluer les représentations attachées à l’évaluation des politiques publiques.

« Sortir de la mesure de la performance individuelle au profit d’une mesure de la « performance collaborative »

Le management des organisations publiques s’inspire depuis longtemps des pratiques éprouvées dans le secteur privé. Les adaptations réalisées ont permis des avancées qualitatives indéniables au service des publics concernés.

Indépendamment des effets pervers attachés à ces pratiques managériales (conduite déloyale, renforcement de la méfiance entre acteurs, favoritisme perçu, diminution excessive de la prise de risque, …) la nature des missions conduites par les agents des collectivités est très différente de celle des salariés du secteur privé. Si ces derniers se doivent de satisfaire les exigences individuelles de leurs clients, les agents du secteur public s’attachent à satisfaire l’intérêt général. La mise en œuvre d’une politique publique se situe à l’échelle d’une population et non d’un individu. Quel sens alors y a-t-il à vouloir mesurer la performance des agents de façon individuelle, considérant qu’ils se doivent de coopérer pour atteindre les objectifs assignés à travers une politique publique ?

Si l’on prend appui sur les travaux menés par Christophe Dejours (« Travail vivant volume 2 : Travail et émancipation ». Edition Payot Octobre 2009) on est alors tenté de penser qu’il serait probablement beaucoup plus pertinent de mesurer la performance collective des agents de par leurs efforts à coopérer que de chercher à individualiser une production qui n’a de sens que si elle associe des compétences plurielles en produisant des effets à court mais aussi long terme.

On peut alors faire l’hypothèse qu’une telle évolution des pratiques attachées à l’évaluation de la performance des agents permettrait un glissement des représentations au profit d’une évaluation des politiques publiques multiformes, multi-compétences et multi-temporelles.

La réussite d’un tel projet est le gage d’une nouvelle efficacité de l’action publique sur son territoire. Elle doit s’inscrire dans une vision stratégique rénovée des décideurs (Elus, représentants de l’Etat, membres de conseils d’administration).

Qu’il s’agisse des intercommunalités et de leurs communes membres, des services déconcentrés de l’Etat impliqués dans la RGPP, de la réforme de la carte territoriale et de l’intégration progressive de nombreux syndicats mixtes, ou enfin de la réorganisation du secteur associatif, l’ensemble des acteurs locaux agissant dans le paysage des politiques publiques a engagé un large mouvement de regroupement et d’optimisation de ses moyens qu’il convient d’appréhender.

Autrement dit la mutualisation des ressources ne doit plus être subie mais anticipée, elle doit être engagée à partir d’une réflexion nouvelle partant de la réponse des services publics aux besoins des populations, dans un souci d’optimisation des ressources.

La récente enquête menée par Décision Publique avec le concours du SNDG auprès de ses adhérents, a fait émerger le thème de la mutualisation comme étant une préoccupation forte des communes concernées. Il en ressort un besoin de clarification des rôles entre les deux niveaux de compétences, notamment du fait des services des communes, en effet les services intercommunaux affichant plutôt une bonne perception de la répartition des rôles.

Cette confusion latente est donc bien le signe que nombre d’intercommunalités n’ont pas réussi à mettre en place un schéma opérationnel simple, efficace et lisible pour leurs agents, et a fortiori pour leurs usagers.

Les constats précédents amènent ainsi deux réflexions :

• un projet de mutualisation ne peut se résumer à une simple optimisation de moyens dans un souci, certes louable mais insuffisant, de réaliser des économies d’échelle. Il doit s’inscrire dans une réflexion globale des services sous deux angles :
  • quelle mutualisation des services impliqués dans le déploiement des politiques publiques pour quelle recherche d’amélioration de la qualité de service ? Des démarches d’analyse et de segmentation des besoins trouvent pleinement leur place pour accompagner l’élaboration d’une charte de mutualisation sur un territoire.
  • quelle recherche d’efficacité interne doit conduire la réflexion dans le cadre de la mutualisation des fonctions supports ou ressources des organisations concernées ? Certaines mutualisations de services déconcentrés de l’Etat ont montré depuis la mise en place de la RGPP la difficulté à intégrer rapidement la nouvelle répartition des compétences support dans la zone de gouvernance attribuée (échelons régional et départemental), ainsi que les difficultés à appréhender de nouvelles compétences comptables et budgétaires par des services métiers jusque là peu sensibilisés à ces notions.
• un projet de mutualisation doit être accompagné après le démarrage. Trop souvent, les opérations de mutualisation sont conçues sous un angle purement organisationnel et juridique (statutaire), Si cette préoccupation légitime des agents concernés est réelle, la réponse ne peut se limiter à un simple repositionnement d’agents dans un organigramme. L’accompagnement au démarrage de ces nouveaux services doit donc se poursuivre afin de fournir un nouveau cadre de travail. Cela induit notamment :
  • l’élaboration de nouveaux projets de directions et de services, affichant clairement les ambitions et objectifs à court et moyen terme
  • la refonte des fiches de postes
  • l’harmonisation et l’actualisation des pratiques de management (communication, management par projets, délégations, pilotage….), afin de réduire autant que faire se peut les phénomènes de cohabitation et l’installation de pratiques déviantes.
  • un système d’évaluation et de mesure de la progression de la mise en place au cours de la première, voire de la deuxième année. Au-delà, les démarches de stabilisation relèveront davantage de la pratique d’audits ponctuels afin de répondre à des questions précises.

L’année 2011 verra ce mouvement s’amplifier du fait notamment de la mission des préfets d’inciter les collectivités à entamer ces démarches de leur propre fait, à défaut d’imposer un nouveau schéma d’organisation territoriale avant la fin de l’exercice. Plus que jamais, les Elus, responsables associatifs, membres de conseils d’administrations de syndicats et cadres de l’Etat en régions doivent être convaincus de l’ampleur de la démarche et de son aspect pluridisciplinaire afin de l’aborder sous les meilleurs auspices.

Qu’il s’agisse des intercommunalités et de leurs communes membres, des services déconcentrés de l’Etat impliqués dans la RGPP, de la réforme de la carte territoriale et de l’intégration progressive de nombreux syndicats mixtes, ou enfin de la réorganisation du secteur associatif, l’ensemble des acteurs locaux agissant dans le paysage des politiques publiques a engagé un large mouvement de regroupement et d’optimisation de ses moyens qu’il convient d’appréhender. Autrement dit la mutualisation des ressources ne doit plus être subie mais anticipée, elle doit être engagée à partir d’une réflexion nouvelle partant de la réponse des services publics aux besoins des populations, dans un souci d’optimisation des ressources. La récente enquête menée par Décision Publique avec le concours du SNDG auprès de ses adhérents, a fait émerger le thème de la mutualisation comme étant une préoccupation forte des communes concernées. Il en ressort un besoin de clarification des rôles entre les deux niveaux de compétences, notamment du fait des services des communes, en effet les services intercommunaux affichant plutôt une bonne perception de la répartition des rôles.   Cette confusion latente est donc bien le signe que nombre d’intercommunalités n’ont pas réussi à mettre en place un schéma opérationnel simple, efficace et lisible pour leurs agents, et a fortiori pour leurs usagers. Les constats précédents amènent ainsi deux réflexions : ·         un projet de mutualisation ne peut se résumer à une simple optimisation de moyens dans un souci, certes louable mais insuffisant, de réaliser des économies d’échelle. Il doit s’inscrire dans une réflexion globale des services sous deux angles : o   quelle mutualisation des services impliqués dans le déploiement des politiques publiques pour quelle recherche d’amélioration de la qualité de service ? Des démarches d’analyse et de segmentation des besoins trouvent pleinement leur place pour accompagner l’élaboration d’une charte de mutualisation sur un territoire. o   quelle recherche d’efficacité interne doit conduire la réflexion dans le cadre de la mutualisation des fonctions supports ou ressources des organisations concernées ? Certaines mutualisations de services déconcentrés de l’Etat ont montré depuis la mise en place de la RGPP la difficulté à intégrer rapidement la nouvelle répartition des compétences support dans la zone de gouvernance attribuée (échelons régional et départemental), ainsi que les difficultés à appréhender de nouvelles compétences comptables et budgétaires par des services métiers jusque là peu sensibilisés à ces notions.   ·         un projet de mutualisation doit être accompagné après le démarrage. Trop souvent, les opérations de mutualisation sont conçues sous un angle purement organisationnel et juridique (statutaire), Si cette préoccupation légitime des agents concernés est réelle, la réponse ne peut se limiter à un simple repositionnement d’agents dans un organigramme. L’accompagnement au démarrage de ces nouveaux services doit donc se poursuivre afin de fournir un nouveau cadre de travail. Cela induit notamment : o   l’élaboration de nouveaux projets de directions et de services, affichant clairement les ambitions et objectifs à court et moyen terme o   la refonte des fiches de postes o   l’harmonisation et l’actualisation des pratiques de management (communication, management par projets, délégations, pilotage….), afin de réduire autant que faire se peut les phénomènes de cohabitation et l’installation de pratiques déviantes. o   un système d’évaluation et de mesure de la progression de la mise en place au cours de la première, voire de la deuxième année. Au-delà, les démarches de stabilisation relèveront davantage de la pratique d’audits ponctuels afin de répondre à des questions précises.   L’année 2011 verra ce mouvement s’amplifier du fait notamment de la mission des préfets d’inciter les collectivités à entamer ces démarches de leur propre fait, à défaut d’imposer un nouveau schéma d’organisation territoriale avant la fin de l’exercice. Plus que jamais, les Elus, responsables associatifs, membres de conseils d’administrations de syndicats et cadres de l’Etat en régions doivent être convaincus de l’ampleur de la démarche et de son aspect pluridisciplinaire afin de l’aborder sous les meilleurs auspices.

Cette étape marque la première phase d’un processus qui doit déboucher sur un Schéma Départemental de la Coopération Intercommunale (SDCI), lequel présentera un caractère juridiquement contraignant, puisqu’il constituera la base légale de décisions de création, modification de périmètre, transformation d’EPCI, ainsi que la suppression, transformation et fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

En Ille et Vilaine, ce projet de Schéma doit être élaboré pour le 28 avril 2011 ; à compter de cette date, les élus disposeront d’un délai de 3 mois pour réagir. Ce qui constitue un horizon relativement resserré pour traiter au fond d’un sujet particulièrement complexe et sensible ; la révision de la carte intercommunale, si elle ne peut être remise en question, intervient néanmoins à une période où cette dimension intercommunale commençait à devenir une réalité vécue, non seulement pour les Elus des territoires concernés, mais aussi pour les citoyens de ces territoires qui accédaient ainsi à une dimension pleinement sociale et culturelle et non plus seulement institutionnelle.

Ceci rappelé, et quelles que soient les  réactions exprimées à l’issue de cette toute première proposition de nouvelle carte de l’intercommunalité, le schéma final devra résulter d’une concertation approfondie avec l’ensemble des « élus les plus concernés », ainsi que le souligne explicitement une note du Ministère de l’Intérieur en date du 27 décembre 2010 ; laquelle note précise par ailleurs que « l’élaboration du SDCI est conçue comme un exercice de production conjointe entre le Préfet et les Elus ».

En d’autres termes, tout l’enjeu pour les Élus locaux siégeant dans les EPCI, dans la période actuelle, porte sur leur capacité à mobiliser des stratégies d’acteurs cohérentes, lisibles, étayées par un projet fort, actualisé et  partagé pour le territoire qu’ils veulent voir pris en comstpte comme tel dans ce futur SDCI.

De la capacité des Elus à élaborer ce projet dans le délai imparti dépendra leur capacité à argumenter en faveur des options qui leur sembleront pertinentes pour ce futur SDCI de l’Ille et Vilaine.

Dans le cadre de fusions ou regroupements, on constate souvent plusieurs causes à ces phénomènes :

• l'inefficacité temporaire des systèmes d'information traditionnels à réguler la gestion des flux et des informations comme étant l'une des sources à la mise en place de systèmes parallèles de communication. Or ce qui auparavant relevait d'un véritable système organisé (processus informatisé, notion de workflow) va être soumis à la dictature de l'immédiateté et à la pression constante du résultat.

• la perte de repères organisationnels dans les nouvelles structures qui pousse les agents à privilégier l'efficacité du circuit (intention louable) en contactant directement les personnes à leurs yeux compétentes pour apporter une réponse rapide, sans se préoccuper des relations hiérarchiques et transversales qu'elles induisent.

Pointe émergée d'un iceberg, cette manifestation est souvent le reflet frappant de multiples causes qui touchent à la sous-estimation de l'accompagnement du changement dans de tels contextes : quelles sont nos valeurs communes, quelles sont nos missions et les projets de directions ou de services qui les supportent, quelles sont les pratiques adoptées pour gérer les projets transverses, quels principes de délégation, d'information et de pilotage doivent être adoptés ?

Des expériences récentes nous ont montré à quel point l'usage « débridé » des messageries était une des manifestations de tensions ou d'incompréhensions issues d'un manque d'accompagnement du changement d'organisations nouvellement recomposées. La poursuite ou la reprise de ces processus s'impose donc dans le cadre de bilans qui permettent de cibler des actions précises d'accompagnement.

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En effet, il appartient à cette instance d’insuffler à la collectivité qu’elle anime, les fondements d’une gestion responsable des ressources humaines, notamment dans le cadre de la gestion des remplacements et du recours aux emplois non permanents.

C’est aujourd’hui plus que jamais, dans une période de ressources contraintes, une composante importante de la gestion des collectivités qui passe notamment par la réponse aux questions suivantes :

• Quelle politique de gestion des remplacements?
• Quel équilibre dans la répartition des emplois permanents et non permanents?
• Quelle vision prospective d’évolution de la masse salariale?
• Quelles marges de manœuvre afin de maîtriser sa progression?
• Quelle vision globale de l’affectation des moyens humains au regard des enjeux politiques de la collectivité?

La réponse à ces questions passe donc par une approche globale de la situation (en CODIR), faisant l’objet d’une responsabilisation collective des membres de ce CODIR à l’égard de la collectivité, tout en intégrant la responsabilité individuelle de chaque membre à l’égard des politiques publiques dont il est le gestionnaire.

Exercice difficile mais réalisable à condition que la collectivité se soit dotée des moyens nécessaires, à savoir :

• une équipe de direction générale cohésive dont les objectifs et le fonctionnement s’inscrivent dans une vision partagée des modalités de déploiement de l’action publique,
• des outils de prospective et de suivi de l’exécution budgétaire des charges de personnels adaptés, permettant un véritable dialogue de gestion tout au long de l’exercice.

Fédérer le CODIR ou l’équipe de DG, outiller les directions et services (DRH dans sa relation avec les autres Directions) afin de mieux piloter la masse salariale, sont des approches que nous sommes en mesure d’accompagner auprès des organisations publiques.

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